摘要:2008年5月份银监会和央行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》， 7月份浙江作为全国首个小额贷款公司试点省份进行试点，小额贷款公司逐渐进入了人们的视野并越来越受到关注。论文试从我国小额贷款公司在发展过程中存在的法律问题进行探究并提出相应的完善措施，以期有利于小额贷款公司朝着健康的方向发展，以使其能够更好的为“三农”和小型企业提供金融服务，缓解“三农”和小型企业的“贷款难”问题。

关键词:小额贷款公司   监管主体   资金来源   风险控制 

一、小额贷款公司概述

　　小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司专门面向“三农”和小型企业开展贷款业务，为其提供金融服务，其存在和发展具有重大的作用和意义。第一，小额贷款公司具有机制灵活、手续简便、放款速度快，无抵押、免担保等商业银行无法比拟的优势，可以更好地为“三农”和小型企业提供金融服务，满足其生存和发展所需的资金。第二，有利于疏导、吸收民间资本，规范民间信贷，实现民间金融向正规金融的过度。第三，有利于促进金融市场竞争，深化金融体制改革。第四，有利于增强扶贫力度，促进农村经济发展和社会主义和谐社会的构建。
   
　　正因为小额贷款公司的存在和发展具有如此重大的作用和意义，其越来越受到人们的重视，银监会和央行也专门联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）来进一步规范其发展，为其发展创造一个良好的社会环境，应该说《指导意见》的很多规定是值得我们充分肯定的，对于小额贷款公司的法律定位、市场准入等方面都作出了明确的规定。但《指导意见》并没能从根本上解决其在以前的试点过程中存在的监管主体不明确，“只贷不存”，风险控制能力弱等困扰小额贷款公司进一步发展的问题。这些问题的存在对于小额贷款公司未来的健康发展是极其不利的。目前围绕小额贷款公司健康发展的学术讨论大多数是从金融、经济角度展开的，本文拟对这些问题从法律角度加以探究并提出相应的完善措施，对于促进小额贷款公司健康发展，充分发挥其在服务“三农”和小型企业中的作用具有一定的理论价值与实践意义。

二、小额贷款公司存在的法律问题

1、监管主体不明确
　　
　　自2005年5月，央行决定在五个省（区）各选一个县开展小额信贷组织试点以来，在央行和银监出台的针对小额贷款公司的法律文件当中一直没有明确规定小额贷款公司的监管主体或者说规定的相当模糊。在2005年试点的过程中，小额贷款公司主要由当地政府组成试点管理办公室履行对小额贷款公司的市场监管职责，但由于其不具有行政主体资格，而且监管也缺乏统一、科学的标准，监管因操作性和有效性存在问题而往往走入形式化。上述因法律法规的不明确导致了监管主体的不明确进而导致了监管的虚拟化、无序化。小额贷款公司的发展不能得到有效的规制，其竞争就会处于无序化状态，易导致系统性风险和违法犯罪事件的发生。这不利于国家经济的安全与稳定，也不利于小额贷款公司自身的健康、有序发展。
   
　　目前，《指导意见》对小额贷款公司的法律定位已经明确，小额贷款公司是企业法人，是非金融机构。按照《指导意见》规定，小额贷款公司的监管主体是金融办或相关机构。但监管主体究竟是金融办、央行、银监会还是工商局，或者是其他部门，在对小额贷款公司法律定位已经明确的情况下，《指导意见》对于小额贷款公司的监管主体还是没有作出明确的规定。

2、资金来源单一影响其可持续发展
   
　　为了防止系统性风险发生的可能，保障存款者的利益，《指导意见》在资金来源问题上仍然坚持“只贷不存”，不允许小额贷款公司吸收公众存款和进行任何形式的内外部集资。其资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。在《指导意见》出台以前的试点过程中我们发现，发起人的自有资金、国内外捐赠资金等都十分有限，远远不能满足广大农户和小型企业的生存和发展所需的资金，小额贷款公司发展的后续资金严重不足，资金来源问题成为了束缚小额贷款公司可持续发展问题的关键。据统计，2005年试点后，已经成立的300多家小额贷款公司有90%以上因后续资金问题而不能持续运营。(详见：刘维红.在农村推广小额贷款公司面临的问题及对策[J].大庆社会科学,2008年第3期,第95页.) 因此，小额贷款公司要实现可持续发展，必须拓宽融资渠道，实现资金来源的多元化、可持续。

3、风险控制能力弱

    应该说《指导意见》的很多规定，都是有助于提高小额贷款公司的风险控制能力，防止系统性风险的发生，是值得我们充分肯定的。但是，在其以前的试点过程中我们发现，虽然中国银行业监督管理委员会出台的《贷款公司管理暂行规定》也作出了一些类似的规定，但是在实际操作过程中，有相当一部分小额贷款公司存在着内部缺乏必要的规章制度和实施办法，内部治理机制不健全，管理不规范，工作人员缺乏必要专业素质，单笔贷款也越来越高等问题。再加上我国目前农村的整体信用体制还很不健全，农民信用意识还比较低下，法治观念还很薄弱，随时有发生“逆向选择”和“道德风险”的可能。目前我国还没有《征信法》和《征信管理条例》，征信方面的法制建设相对落后，征信也没有形成完整的体系，农村的整体信用体制还不健全，有些需要制定的法律法规没有制定和实际操作过程中已经制定的法律法规没有得到有效地贯彻执行，小额贷款公司的风险控制能力就显得很薄弱。

三、小额贷款公司法律问题的完善

1、为小额贷款公司的发展创造良好的法律环境

    小额贷款公司面向弱势群体开展贷款服务具有很强的社会效应和经济作用。但是作为新生事物，小额贷款公司在我国的发展可以说还处于起步阶段，相关法律法规、制度还很不完善。这就需要社会为其发展创造一个良好的法律环境，只有拥有一个良好的法律环境，小额贷款公司的发展才能得到法律上的保障和制度上的支持。鉴于目前银监制定的《贷款公司管理暂行规定》和央行、银监联合发布的《指导意见》法律位阶过低和相关配套法律措施的不完善而给小额贷款公司的进一步发展带来的诸多困境，国家应加强这方面的立法，完善相关法律法规和配套法律措施，待条件成熟时再制定统一的位阶高的法律。

    在完善相关法律法规和配套法律措施的同时，国家应密切注意法律法规之间的相互协调和支撑，对于相互之间存在规定不一致的地方而束缚小额贷款公司的，制定机关应对其进行必要的修改，以促进小额贷款公司的进一步发展。按照我国目前的法律规定，资金拆借的主体是金融机构，小额贷款公司是非金融机构，但鉴于其可以面向“三农”和小型企业发放贷款的特殊身份和其自身拥有的巨大的社会功能，国家可以适时适当对其加以放开，把它作为法律的一个例外加以规定。

    《指导意见》规定，小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。民间金融投资于小额贷款公司看中的就是其以后可以改造为村镇银行，而按照《指导意见》的规定，小额贷款公司改造为村镇银行必须把控股权和经营权交给银行。这对于小额贷款公司的发起人来说是不能接受的，是对其投资信心的巨大挫伤，小额贷款公司也将失去其吸引力，同时，改造为村镇银行后必须按照商业银行的经营机制来运作，小额贷款公司机制灵活、手续简便的特点与优势，就不能得到有效地发挥。因此，按照银监《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规定，改造为村镇银行后的小额贷款公司从某种程度上来说，反而不利于其进一步发展。因此，银监应根据实际情况，在其以后出台的《村镇银行管理规定》中，对于小额贷款公司作出适当的放宽，增加发起人的持股比例，同时，改造后的小额贷款公司应按照其原有的经营机制来运作。这样，小额贷款公司才会更加具有吸引力，吸引更多的民间资本投资小额贷款公司，满足“三农”和小型企业的资金需要。同时，这也促使小额贷款公司加强管理，完善公司治理结构，提高风险控制能力，朝着健康的方向不断发展壮大自己。

2、明确监管主体，加强监督和管理

    监管问题直接关系到小额贷款公司能否朝着健康的方向发展，监管主体不明确不仅不利于其竞争，还会给社会经济的发展带来不利的影响。因此，在以后的法律法规的制定与完善过程中，应该对其监管主体作出明确具体的规定，以使其经营活动能够得到有效的监管。笔者认为，根据小额贷款公司的业务性质及相关法律,应由中国银监会进行监管。有些人认为小额贷款公司的资金主要来源于其自有资金，其经营状况的好坏不会影响到我国金融市场的稳定，其损害的是其自身的利益，而不是社会公众的利益。因此，对小额贷款公司只需要采取非审慎监管即可。但是，小额贷款公司的发展才刚刚起步，相关的法律法规、制度还很不完善，在以前的试点过程中小额贷款公司存在着操作不规范、经营管理混乱等相当多的问题，需要银监会对其加以监督、规范和引导，防止小额贷款公司的性质和功能产生异化，使其能够朝着健康的方向发展。

    在缺乏法律依据授权地方政府监管的情况下，《指导意见》将小额贷款公司的监管职责推给了地方政府,各地方政府又将金融工作办公室、发展改革委员会或工商行政管理局、公安局等部门定为监管主体,这导致了小额贷款公司监管机构的混乱。这种多部门的分头监管必然形成扯皮或推诿现象,使对小额贷款公司的监管工作无法实现专业化和精细化,难以及时发现问题和控制风险。（冯兴俊.中国法学会商法学研究会2008年年会综述[J].法商研究,2009年第1期,第141页.） 同时，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第19 条的规定,未经国务院银行业监督管理机构的批准,任何单位或个人不得设立从事银行业金融机构的业务活动。然而，《指导意见》把设立小额贷款公司的审批权限下放给了省级政府主管部门,这种做法也是与上述法律规定相冲突的。

    因此，在银监会和央行以后出台的法律文件中应确立起银监会对小额贷款公司的监管主体资格，而不应把对小额贷款公司的监管职责推给地方政府。地方政府不具备对小额贷款公司进行监管的能力与经验，由其进行监管是不合适的。而银监会对小额贷款公司从市场准入到退出、业务范围、组织机构与经营管理、监管的具体措施、法律后果等方面已经建立了比较完善的监管框架体系。因此，银监应承担起自身对小额贷款公司的监管职责。

    同时，相关部门也应密切配合银监会履行监管职责，充分发挥其在规范小额贷款公司发展中的作用。随着小额贷款公司的进一步发展，银监会要在总结经验的基础上，在坚持小额贷款公司市场运作的前提下，制定统一的、操作性强的监管办法，以便于更好的对小额贷款公司实施监管。同时银监会也可以探索监管方式的创新，与工商银行、建设银行等商业银行合作，通过与商业银行签署委托协议，把一部分监管职责委托给商业银行。按照双方签署的总协议，商业银行为小额贷款公司提供包括融入批发性贷款、资金结算、财务顾问等全面金融服务，同时协助金融办监测小额贷款公司的资金流向，防止抽逃资金、非法集资等异常资金流动。在总协议的柜架下，小额贷款公司再与商业银行分别签署协议，在建行开户，资本金均存入该行，而此后的贷款及回收款项也统一走建行账户。（王镇江.小额贷款公司“东风破”[N].21世纪经济报道,2009年2月8日.）通过合作，商业银行可以扩大资产负债表，并拓展各项新业务，而银监会通过商业银行的信息系统，加强了对小额贷款公司的监督管理，减少了监管成本。

    目前，各省纷纷在制定小额贷款公司试点工作的实施意见和试点暂行管理办法，组建小额贷款公司。由于小额贷款公司高于银行同期贷款利率四倍的货币经营收益和在一定条件下可以改造为村镇银行的巨大诱惑，使得小额贷款公司成为了由地方政府分配的稀缺资源。因此，银监会应在近期出台具体的市场准入规则，一方面，保证小额贷款公司出资者选拔的公平、公正及公开；另一方面，严格市场准入，防止那些信誉差、不符合资质要求的企业进入，提高该行业的整体信誉与质量。

    在小额贷款公司发展的起步阶段，其发展需要政府对其加以严格的监管以规范其发展，需要政府在政策上对其加以扶持。但是随着小额贷款公司发展的逐步完善和抵御风险能力的不断增强，政府的过多干预，反而会束缚其进一步发展。因此，随着小额贷款公司的不断成长、发展，政府应逐步弱化对其的监管，由市场对其进行调节，政府起到其应有的宏观调控作用即可。同时，未来小额贷款公司的发展，要充分发挥民间监管组织(行业协会、社区组织)的作用，行业协会的行业自律行为和社区组织的监管在成本上更加具有优势，一定程度上也更加富于成效。银监会应鼓励这样的民间监管组织的存在，并给予其合法的地位，以更好的发挥其监管作用。

3、实现资金来源的多元化、可持续

    目前，外资还未充分进入小额贷款公司并发挥作用，《指导意见》规定，小额贷款公司只须半数以上的发起人在中国境内有住所即可。因此，要实现小额贷款公司资金来源的多元化、可持续，首先可以允许外国的金融机构、公司等适当参股，利用它们雄厚的资金和先进的管理经验，既可以实现融资渠道的多样化，又可以进一步完善公司治理，提高经营管理能力。2007年12月16日，中国首家外资小额贷款公司——南充美信服务有限责任公司正式开业。自其开业以来，各方面经营状况良好并实现了盈利。这说明，允许外资入股是完全切实可行而且富于成效的。其次，银行可以作为小额贷款公司的合作伙伴进行资金拆借，以缓解其资金紧缺问题，并获得丰厚回报。人民银行的再贷款也可以惠及小额贷款公司，使其成为人民银行再贷款支农的新的承贷主体，既可以开辟和扩大支农渠道，又可以缓解小额贷款公司的后续资金紧缺问题。第三，小额贷款公司成立一定期限后，允许真正服务“三农”和小企业的合规经营的小额贷款公司增资扩股，增资扩股既可以是原股东增加投资扩大股权，也可以经发起人同意，可以非发起人的自然人或法人投资入股。增资扩股方案须经当地政府同意后报省金融办审核，审核通过后再到原工商登记机关申请变更登记。第四，可以允许小额贷款公司以发行公司债券、转投资等方式增加流动资金,并允许其适当涉足金融衍生工具,开发与自身特点相符的理财产品,如贷款信用产品。 第五、要从根本上解决小额贷款公司的资金来源问题，应该在条件具备时让小额贷款公司改造为村镇银行，允许其吸收存款。《指导意见》规定小额贷款公司改造为村镇银行的条件是：依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。鉴于《指导意见》没有明确规定小额贷款公司改造的具体条件而在实践中又必须加以明确，央行和银监会应在其以后出台的法律文件中对此加以明确，各省再根据央行和银监的规定并结合本省的实际情况规定更为具体的改造条件，当小额贷款公司在贷款规模、资产质量、风险控制体系、内部治理结构等方面达到条件时，应积极鼓励并促成其改造为村镇银行。在时机成熟，对小额贷款公司进行统一立法时，应根据实践中的实际情况在法律中规定明确的改造标准，这个标准应尽量加以明确、细化，使之具有操作性，以便于实施。

4、提高风险控制能力

    相关部门特别是主管部门应加强对小额贷款公司的监管，监督小额贷款公司严格按照《指导意见》的规定，进一步完善公司治理结构，制定切实可行的公司规章制度和实施办法，加强内部控制，规范贷款流程，聘请具有专门知识技能的人才，加强对工作人员的业务培训，建立健全的准备金制度和风险保障金制度等风险控制措施。银监会可以出台切实可行的风险控制管理办法，各省也可以根据本省的实际情况制定相应的风险防范机制，对小额贷款公司在经营过程中发生的管理操作严重不规范，无内部控制、准备金制度，单笔贷款过高，非法集资、变相吸收公众存款等严重违法违规行为，由银监会负责组织有关职能部门及时查处，责令改过并处以罚金，严重者依法吊销其营业执照，追究公司主要负责人的法律责任，并取消其小额贷款公司的试点资格。

    针对我国目前农村的信用制度不健全而带来的实践中小额贷款公司风险控制能力弱的问题，央行和银监会已在总结经验的基础上，在其联合发布的《指导意见》中，已经把小额贷款公司纳入了信贷征信系统。但是2002年就开始提出的《征信管理条例》，由于涉及部门多，各方面一直没有取得完全一致的认识而迟迟未出台。由于缺乏法律法规的有效规制，势必会给小额贷款公司的信贷征信工作带来挑战，这需要在实践中妥善的加以解决。首先，人民银行作为信贷征信工作的主管部门，应加强对小额贷款公司利率、资金流向的跟踪监测。同时，我们也期盼《征信管理条例》能够早日出台，把小额贷款公司的信贷征信工作早日纳入法制化轨道。

    鉴于目前我国的信贷风险转移分担机制还很不健全而带来的小额贷款公司信贷风险增加进而影响其贷款发放的积极性问题，政府和相关部门要建立健全小额信贷风险转移分担机制，同时制定相关法律法规，逐步建立信用评级和激励机制，从而提高农民的还款意识，降低小额贷款公司的信贷风险。

 

参考文献

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[2] 杜晓山.刘文璞.小额信贷原理及运作[M].上海，上海财经大学出版社，2001年8月.

[3] 刘维红.在农村推广小额贷款公司面临的问题及对策[J].大庆社会科学,2008年第3期.

[4] 王镇江.小额贷款公司“东风破”[N].21世纪经济报道,2009年2月8日.

[5] 余羚.关于中国小额信贷组织的法律问题研究[J].社科纵横,2008年第6期.

[6] 冯兴俊.中国法学会商法学研究会2008年年会综述[J].法商研究,2009年第1期.

[7] 张燕.高翔.我国农村小额信贷法律困境与对策[J].广东财经职业学院学报，2007年第2期.

作者简介：余文斌（1986-8-26），男，汉族，浙江省湖州市人，重庆工商大学法学院，法学2006级，研究方向：民商法。