案例二：“NGO（Non-Governmental Organization,非政府组织）扶贫+农村信用社信贷”

 

　　基本做法：

　　社区发展基金项目贷款：由农户提出贷款申请；社区管理委员会、香港乐施会禄劝项目办审批后，项目办向社区管理委员会提供社区发展基金；社区管理委员会负责向农户发放和收回贷款；贷款利息由项目办返还社区，作为社区积累。

　　农信社贷款：社区组建信贷小组，由小组长组织农户讨论并制订用款计划，向社区发展委员会提出借款申请；社区发展委员会将社区信用基金存入当地农村信用社；社区发展委员会和农信社共同审批贷款申请；信用社按社区信用基金1∶5的比例核定农户的信用额度；信用社和社区发展委员会共同做好贷后管理。

　　试点地区：云南省禄劝县

　　记者：将NGO的扶贫项目与农村信用社的信贷支持结合起来的信贷模式，是如何形成的？

　　张明贤：如果追溯源头的话，是1992年香港乐施会在禄劝县以无偿援助、发展基金等形式开展扶贫，他们以解决温饱和改善贫困农户的生产、生活条件为主要目标。1995年开始，乐施会禄劝项目办为推动社区的自我发展，实施社区发展基金项目贷款，是一种小额信贷与社区发展相结合的模式，其中的社区概念实际就是自然村，并且全部为贫困村，这也体现了乐施会的扶贫理念。乐施会禄劝项目办主要在社区进行社区发展基金基本目标、原则和发展理念的培训动员，也参与社区发展规划。从2007年开始，为了增加扶贫资金来源，禄劝项目办又将社区条件较好的小组推荐到农村信用社贷款，把社区发展基金以小组集体名义存到农村信用社作为风险金，农村信用社以该存款的5倍发放社区联保贷款。

　　记者：在这个模式中，作为NGO的香港乐施会禄劝项目办和作为金融机构的禄劝县农村信用联社，各自的分工是什么？

　　张明贤：在这个合作模式中，乐施会禄劝项目办主要负责对所选定的贫困社区提供社区发展方面的规划，提供社区发展基金并组建发展基金管理委员会对发展基金进行管理，对社区进行生产项目、财务管理等方面的培训。总体来看，乐施会禄劝项目办的工作意在加强社区的长期、自我发展，现在来看，他们的这些基础性工作为农信社提高信贷效率发挥了很大作用。除此之外，乐施会禄劝项目办还负责向农信社推荐合作社区、协助做好日常贷款的管理等。

　　农信社的主要职能就是提供信贷支持，对于双方共同选定的试点社区，给予信用等级最终评定，并对认可的农户发放信用证和相应的贷款。

　　记者：与农信社直接面对“三农”的信贷模式相比，NGO香港乐施会禄劝项目办的加入，对于农信社有效扩大信贷提供了哪些帮助？

　　张明贤：一是乐施会禄劝项目办在扶贫的过程中，注重培养贫困社区的自我决策、自我发展能力，就是授人以渔，而不是授人以鱼，这体现为扶贫措施的项目化。乐施会禄劝项目办发放的扶贫资金都是基于某一个可行性项目，除了给予发展资金的支持外，项目办还围绕项目的发展，给予项目规划、项目管理、财务管理等方面的培训和辅导，通过以项目为载体的指导，培养社区的持续自我发展能力，这与我们大部分金融机构的信贷方式是不同的。一旦社区具有了这样的自我发展能力，他们也就能正确、高效地利用自己手中的贷款。

　　二是乐施会禄劝项目办对于贫困农户的信用意识的培养，体现为扶贫方式的信贷化。在对社区农户的长期扶贫中，项目办引入信贷模式，通过信贷关系培养并提高了农户的信用意识。比如，社区管理委员会与项目办签订借款合同时明确约定，如有一户不还款，下年度整个小组都将得不到项目办的贷款，而且不返还上一年整个社区的风险金；若两个小组不按时还款，那么整个社区下一年都得不到项目办的贷款。因此，为了能够获得持续的社区发展基金贷款支持，每个农户都会主动还款，当农户不能按时还款时，小组内的其他农户也会给予帮助。这种激励、约束机制的设置，在无形中培养了农户的信用意识。

　　三是提供多层次的贷款管理。在贷款的管理上，我们认为项目办的一个成功之处在于，除了农信社和项目办参与信贷管理外，他们还利用在社区组建的社区管理委员会来进行贷前、贷中和贷后的信贷管理，社区管理委员会是介于项目办与社区农户之间的组织，他们能够更便利地、更多地掌握农户的信贷信息，因而能够更好地防范信贷风险。

　　应该说，乐施会禄劝项目办在以上三个方面的基础性工作，大大降低了信用社发放贷款的成本和风险。我这里有一组数据可以说明一些情况：2007年社区发展基金项目与信用社合作以来，共有6个社区296户农户获得贷款120.35万元。其中：2007年发放贷款22户5.7万元，收回率99.6%；2008年发放贷款72户18.65万元，收回率100%；2009年发放贷款202户96万元，已到期部分44.6万元全部收回。

　　记者：您如何评价NGO与金融机构的这种合作，有哪些经验值得借鉴？

　　张明贤：总体来看，我们认为乐施会禄劝项目办与农信社的合作，是非营利的NGO与营利的金融机构两种机构的优势互补。一方面，NGO的扶贫信贷模式更像是精耕细作，注重长期性和基础性，他们在一个地方驻扎下来，以可行性发展项目为依托，着重于培养贫困地区农户的信用意识和自我发展能力，这从长期来讲，对于提高贫困农户获得金融信贷支持的能力是非常重要的。但是NGO的不足之处是他所能够提供的发展资金有限。另一方面，以市场和利润为导向的金融机构，尤其是在资金属于卖方市场的地区，金融机构基本缺乏足够的动力和激励去深耕某一个信贷市场，金融机构的信贷模式，尤其是在一些贫困地区，是比较粗放的，比如对一些达到贷款条件的农户，农村信用社事先通知村委会，说某月某日，某个农户可以贷款了，达不到条件的就直接告知不能贷，他们不可能像项目办那样，跟农户一起分析某个项目的可行性，甚至给予辅导或培训。农信社基本没有这样的动力和人力去做这样的工作，于是一些贫困的、潜在的客户就被抛弃了。

　　从禄劝县NGO与农村信用社合作的模式中，我们得到几点启发。第一，过去金融机构之所以不愿在贫困的、偏远的村庄发放贷款，原因之一是贷款管理的成本过高，乐施会禄劝项目办运用社区管理委员会来管理贷款的方式可以借鉴，就是可以运用一个介于金融机构与农户之间的第三方组织来进行贷款管理，这样就大大降低了金融机构直接面对农户的成本。第二，我们一直在强调，要加大金融机构对“三农”的支持力度，但是事实表明，单纯以利润为导向，金融机构很难对一些贫困地区给予信贷支持，也就是说，要解决金融问题，还需要一些非金融手段。这提示我们，金融支持不能就金融谈金融，而应该积极寻找借力，合力才能发挥更大的作用。

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　　专家点评：基于社区本土力量的农村普惠金融模式创新

　　何广文：众所周知，农村居民收入有限、积累不足、居住分散、缺乏商业信贷所要求的抵押担保，因而，现代商业金融机构针对农户放款时陷入困境。所以，在农村金融市场上，农户信贷融资难，现代金融机构放款难，就一直是一个无可争议的事实。对于传统农区、偏远和贫困地区的农户，信贷融资尤其困难。

　　不过，为了满足农户的金融服务需求，金融部门一直没有停止过贷款业务创新的探索，江西遂川金融部门探索实现的村级产业发展互助基金向村级产业发展互助担保基金的转型、云南禄劝农村信用社与非政府组织合作对贫困社区农户融资，就是这种创新的典型案例。

　　村级产业发展互助基金，是以“政府财政专项扶贫资金+社区农户与微型企业入股”模式筹集的农村社区内部的金融互助资金，针对成员提供小额贷款，贷款程序操作简单，门槛较低，满足了农户和微型企业短期、小额的资金需求，便于提高中低收入农户信贷的可获得性。但是，村级产业发展互助基金的实力有限，难以满足日益扩大的农户和微小企业经济发展的资金需求，遂川金融部门通过“村级产业发展互助基金担保+农业信贷+政府贴息”模式，将“村级产业发展互助基金”转型成为“村级产业发展互助担保基金”，以“村级产业发展互助担保基金”担保，多倍于“村级产业发展互助担保基金”向农户和社区微型企业提供贷款，化解了农户和微小企业融资难的困境。

　　禄劝县人民政府与香港乐施会合作于1992年成立的项目执行办公室，1999年开始在正规金融机构不能惠及的偏远、贫困山区的少数民族村镇推动社区自我管理的社区发展基金试验，但其资金实力有限，远远不能满足农户生产发展和生活改善的资金需求。不过，社区发展基金以可持续性发展为目标，以农户联保方式放贷，注重培养社区的自我管理能力和农户的信用意识，培育了贫困社区的村庄诚信体系。

　　 2007年开始，农村信用社与项目办公室合作，对这些贫困社区的农户发放贷款证，以社区农户“自愿参加、全村联保”的方式放贷，并由项目办将社区发展基金以集体名义存到农村信用社，农村信用社以该存款数额的5倍发放社区联保贷款，农户贷款覆盖面已达90%以上。这一模式实现了偏远、贫困山区农户无障碍融资，既探索出正规金融与非正规金融的联结模式，也为非政府组织的可持续发展提供了机会，同时使从非政府小额信贷“毕业”的贫困社区农户平稳过渡到向正规金融机构融资，成为了贫困地区农村信用社农户小额信贷的一个新亮点。

　　评价一种向农户和微小企业提供信贷服务的模式，特别是评价一种向贫困、偏远地区中低收入农户提供信贷的模式，其关键要素主要有二：一是要看这种模式能否改善农户信贷的可获得性；二是要看其能否实现信贷提供机构的可持续发展，以利于服务广度的增加和服务深度的增强。从江西遂川案例和云南禄劝案例可以看出，一是实现了较高的农户贷款覆盖面，消除了农户信贷融资中的两难困境；二是能够实现较高的贷款回收率，具有放贷机构实现可持续发展的基础。

　　同时，江西遂川案例和云南禄劝案例，有一些值得关注的共同特征，这也是其成功的制度基础：

　　第一，互助担保基金，是社区公共金融资源，社区居民在关注社区公共资源的有效运作与利用公共资源的内在冲动的基础上，结成了利益相关者共同体和信用共同体，有利于提高社区居民对互助担保基金的拥有感和责任感，并由此有利于社区居民“社区诚信”意识的培育，并把“社区诚信”作为一种“社区公共产品”看待，监督并力求杜绝社区农户和微小企业贷款后的“社区非诚信”行为的产生。如果社区某成员借款不还，社区公共金融资源——担保基金将受到损害，是其他社区成员不愿意看到的结果。这种制度安排逐渐培养了村民的诚信意识，优化了农村信用环境。

　　第二，通过根植于社区的村级互助基金组织的参与，克服了农户与正规商业金融机构之间信贷融资博弈中存在的信息不对称困局。“村级互助担保资金+金融机构信贷”，在农户与金融机构之间建立了一种关系型信贷融资模式，其运转的基础是基于一定社会关系网络中的人际信任和社群信任，是一种非制度信任，是依据伦理道德规范建立起来的信任关系，看重道德信仰支配下的自觉遵守，是一种非强制性约束，与人与人交往中所受到的规范准则、法纪制度的管制和约束为基础所建立的信任是不同的。从社会学角度讲，它适应了中国人与人之间信任关系建构的逻辑，因而，能够通过正规金融供给的方式，以适合农村金融需求特点的机制满足了农户的信贷需求，是直接贴近需求的农村金融制度安排。

　　所以，优化农村信用环境建设，培育内生于农村社区的金融本土力量，寻求正规金融与非正规金融联结的机制，是有效服务农户、建立农村普惠金融体系的基础，也是实现农村金融制度创新的可行而有效的路径。■